幾經(jīng)變遷的中國(guó)食品藥品監(jiān)管體制再迎來(lái)第五次重大變革。按照今日(3月13日)上午公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家工商總局、質(zhì)檢總局、國(guó)家食藥監(jiān)總局職責(zé)將“三合一”，并整合國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部部分職責(zé)，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。
同時(shí)，組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。
專家：改革方案有利于監(jiān)管統(tǒng)一性
“總體上說(shuō)，本輪改革方案是目前市縣普遍采取市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用‘小折騰’獲取‘大紅利’的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。”中國(guó)藥品監(jiān)督管理研究會(huì)專家委員、國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉接受新京報(bào)記者采訪時(shí)表示，本輪食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時(shí)代的新氣象。
他認(rèn)為，“大市場(chǎng)、專藥品”的監(jiān)管模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵，即食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。改革從縱橫兩個(gè)維度調(diào)整監(jiān)管體制，一是科學(xué)劃分機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)，在強(qiáng)化綜合執(zhí)法的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)的事由專業(yè)的人來(lái)做，所以單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局;二是合理界定中央和地方機(jī)構(gòu)職能和權(quán)責(zé)，解決上下一般粗的“權(quán)責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，所以藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，帶有一定垂直管理的意義，與市場(chǎng)監(jiān)管分級(jí)管理相區(qū)別。
“需要注意的是，大市場(chǎng)不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒(méi)有回到2013年之前的模式。我們對(duì)改革的理解不應(yīng)停留在機(jī)構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰(shuí)并入誰(shuí)’的問(wèn)題，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的機(jī)構(gòu)范式革新。”胡穎廉說(shuō)。
胡穎廉同時(shí)指出，這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過(guò)去基層綜合執(zhí)法改革帶來(lái)的最大思考。他認(rèn)為，后續(xù)政策落地應(yīng)注意三個(gè)方面：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和藥品經(jīng)營(yíng)銷售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉;第二是改革因地制宜，可賦予省級(jí)改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨(dú)設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局;第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機(jī)構(gòu)改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對(duì)于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。
回顧：食藥監(jiān)管體制20年間幾經(jīng)“分合”
此次改革已是中國(guó)食藥監(jiān)管體制迎來(lái)的第五次重大變革。自1998年國(guó)家藥品監(jiān)督管理局成立，之后的20年里，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷。2003年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，仍作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。5年后，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局在2008年新一輪機(jī)構(gòu)改革中改由衛(wèi)生部管理。
2013年，食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革迎來(lái)大整合：對(duì)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)、國(guó)家食藥監(jiān)總局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。此后，一些地方參照國(guó)務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，在省、市、縣三級(jí)單獨(dú)設(shè)置食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，縣級(jí)食藥監(jiān)局還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。北京、重慶、海南等地實(shí)行省級(jí)以下垂直管理體制，在實(shí)踐中取得了較好的成效。
與食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)單設(shè)模式不同，地方對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法模式的探索也在進(jìn)行。2013年改革后，許多地方并未參照國(guó)務(wù)院模式單獨(dú)設(shè)置食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是成建制整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局。浙江、安徽等地是這一模式的最初試驗(yàn)者，天津是目前唯一在省級(jí)層面成立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地方，內(nèi)蒙古、深圳則經(jīng)歷了食藥監(jiān)局與市場(chǎng)監(jiān)管局合合分分的反復(fù)，從“多合一”回到了單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
從地方的探索來(lái)看，采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”模式的較為普遍，占一半以上，還有“四合一”、“五合一”等模式，比如貴州把鹽務(wù)也整合進(jìn)去。據(jù)國(guó)家工商總局統(tǒng)計(jì)，截至2017年1月底，全國(guó)有約1/3的副省級(jí)市、1/4的地級(jí)市、2/3的縣實(shí)行了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法。
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